L’ISTITUTO DELLE POSIZIONI ORGANIZZATIVE NEL PUBBLICO IMPIEGO

A cura di Valter Fascio e Lucia Brizzi

Tra coordinamento infermieristico e dirigenza il tertium genus della posizione organizzativa nella lettura del C.C.N.L. comparto sanità 1998/2001.

 Le posizioni organizzative sono state introdotte come istituto contrattuale nell’ambito della ridefinizione complessiva delle funzioni ex coordinamento ed ex dirigenziali avvenuta con il C.C.N.L. 1999 e in seguito alla privatizzazione del lavoro pubblico. Le parti contraenti non hanno eccelso nella definizione terminologica dell’istituto ed i vari contratti collettivi di comparto hanno dettato delle discipline poco omogenee. Pertanto, per il comparto sanità, si fa riferimento all’art. 20, in cui è specificato che le aziende ed enti, sulla base dei propri ordinamenti e delle leggi regionali di organizzazione ed in relazione alle esigenze di servizio, istituiscono posizioni organizzative che richiedono lo svolgimento di funzioni con assunzione diretta di elevata responsabilità che, a titolo esemplificativo, possono riguardare settori che richiedono lo svolgimento di funzioni di direzione di servizi, dipartimenti, uffici o unità organizzative di particolare complessità, “caratterizzate da un elevato grado di esperienza e autonomia gestionale ed organizzativa o lo svolgimento di attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione”, quali per esempio i processi assistenziali, oppure lo svolgimento di attività di staff e/o studio, di ricerca e di coordinamento di attività didattica. La graduazione delle funzioni è definita da ciascun’azienda in base a criteri adottati per la valutazione delle posizioni individuate. A titolo esemplificativo, le aziende tengono conto dei seguenti elementi:

1) livello di autonomia e responsabilità della posizione, anche in relazione all’effettiva presenza di posizioni dirigenziali sovraordinate;

2) grado di specializzazione richiesta dai compiti affidati;   

3) valenza strategica della posizione rispetto agli obiettivi aziendali;

4) entità delle risorse direttamente gestite.

Per il conferimento, le aziende tengono conto della natura e caratteristiche dei programmi da realizzare, dei requisiti culturali posseduti, delle attitudini e delle capacità professionali ed esperienza acquisite dal personale, prendendo in considerazione tutti i dipendenti collocati in cat. D e DS (ex coordinatori e dirigenti) nonché, limitatamente al personale del ruolo sanitario e di assistenza sociale – alla cat. C “per tipologie di particolare rilievo professionale coerenti con l’assetto dell’azienda”.

Nella definizione delle invarianti dell’istituto, cioè le disposizioni comuni a tutti i comparti, emerge che l’incarico che forma oggetto di posizione organizzativa è possibile:

a) esclusivamente per situazioni tipizzate, descritte direttamente dal contratto;

b) con incarichi a termine;

c) caratterizzate da specifica retribuzione variabile;

d) sottoposte alla logica del risultato;

e) soggette a valutazione;

f) revocabili.

L’incarico è conferito con provvedimento scritto e motivato e con valutazione almeno annuale (art. 21, comma 4). Al dipendente cui è stato conferito l’incarico di posizione è corrisposta un’indennità annuale di funzione prevista per tutta la durata dell’incarico; per il comparto sanità è prevista dall’art. 36 e finanziata con il fondo art. 39 ed è compresa nel range tra i 6 e i 18 milioni di lire. Tale indennità assorbe i compensi per lavoro straordinario.

In caso di valutazione negativa l’incarico è revocato con corrispondente perdita dell’indennità di funzione da parte del titolare che resta inquadrato nella categoria di appartenenza è restituito alle funzioni del proprio profilo. A tal fine le aziende e gli enti determinano in via preventiva i criteri che informano i predetti sistemi di valutazione da gestire attraverso i servizi CO. IN. o nuclei di valutazione. In caso di valutazione negativa, gli organismi suddetti, acquisiscono in contraddittorio le considerazioni del dipendente anche assistito da un dirigente sindacale di sua fiducia.

L’esito della valutazione periodica è riportato nel fascicolo personale dei dipendenti interessati. Di esso si tiene conto per l’affidamento di altri incarichi (art. 21, comma 7).

Nei casi in cui, invece, per effetto di una diversa organizzazione aziendale, la posizione sia soppressa ed il dipendente ad essa preposto da almeno tre anni abbia sempre ottenuto valutazioni positive con riferimento ai risultati raggiunti, allo stesso è attribuita la fascia economica successiva a quella di inquadramento.

Area quadri e middle management: presupposti giuridici e possibili sviluppi contrattuali per l’istituto delle posizioni organizzative.

L’istituto della posizione organizzativa s’inserisce nel processo di graduale e tendenziale superamento del modello classico del pubblico impiego e di trasformazione del modello organizzativo della pubblica amministrazione.

Attuato dopo anni di stretto mansionismo, di blocco dei percorsi di carriera, di mortificazione economica delle professionalità necessarie ai processi di innovazione, questo nuovo modello è caratterizzato dall’abbandono della classificazione del personale per livelli e dal reinquadramento dello stesso in categorie e fasce su più livelli economici all’interno delle quali è possibile rispondere alla ratio della flessibilità d’impiego che sottende all’istituzione delle posizioni organizzative. L’istituto nasce perciò dalla consapevolezza che per alcune funzioni più innovative, pur non rientranti tra quelle dirigenziali, ai fini del processo di trasformazione delle pubbliche amministrazioni, sempre maggiormente knowledge based, in cui il requisito della conoscenza ha un ruolo strategico, fosse necessario introdurre elementi di maggiore flessibilità nello svolgimento delle attività e di predominante orientamento al risultato.

L’istituzione delle posizioni deriva dall’art. 45 del D.lgs. n. 29/93 modificato dai D.lgs. n. 396/97, n. 80/98, n. 387/98, il quale recitava testualmente “per le figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità, svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico scientifici, sono stabilite discipline separate nell’ambito dei contratti collettivi di comparto”. Tale norma, oltre a riconoscere la necessità di disciplinare in modo separato dall’ordinamento del personale delle aree i “professionisti dipendenti”, in altri termini le categorie di dipendenti pubblici che svolgono le funzioni che richiedono iscrizione ad albi professionali e quelle professionalità, necessarie all’amministrazione, di rilevante contenuto professionale per lo svolgimento di funzioni specifiche, si riferisce anche alla necessità di distinguere dal sistema della classificazione del personale per aree quei funzionari che svolgono attività di rilevante responsabilità ai quali sono imputabili una serie d’attività sia pure non autonome, ma di rilevante contenuto professionale.

Una chiave di lettura in merito alla classificazione delle attività alle quali è imputabile il conferimento dell’incarico oggetto di posizione organizzativa potrebbe rispondere alla ratio di limitare nella prassi operativa un eventuale uso distorto dell’istituto da parte della dirigenza, vale a dire di limitare la possibilità di conferimento di incarichi troppo generici, utilizzando la relativa indennità di posizione per motivi unicamente premiali, gratificanti o propriamente fidelizzanti e non connessi allo svolgimento concreto ed effettivo di funzioni di particolare rilevanza.

I contratti prevedono il conferimento di incarichi per:

a) direzione di unità organizzative, con elevata autonomia organizzativo-funzionale.

b) attività con contenuti di alta professionalità correlate al possesso di titoli di studio universitari (nel comparto Enti locali c’è anche un richiamo alle attività connesse all’iscrizione ad albi professionali).

c) attività di studio, ricerca, staff, di vigilanza, di controllo.

Il conferimento di incarico di posizione organizzativa presuppone inoltre – conditio sine qua non -, così dispongono i contratti dei singoli comparti, che le amministrazioni abbiano realizzato effettive innovazioni organizzative strutturali, cioè che abbiano: 1) istituito e attivato dei servizi di controllo interno 2) ridefinito le strutture organizzative e le dotazioni organiche (ad esempio, istituzione del Servizio infermieristico all’interno di un’azienda sanitaria) 3) attuato i principi di razionalizzazione previsti dal D.lgs. n.29/93, le determinazioni organizzative aventi obiettivo di assicurare l’attuazione dei principi di funzionalità, efficienza, efficacia, economicità, flessibilità, imparzialità, trasparenza (artt. 4, 2), la parità di trattamento nella gestione delle risorse umane (art. 7), il controllo della spesa economica (art. 9).

Il dovere da parte delle amministrazioni di prevedere tali condizioni di attribuzione risponde all’esigenza fondamentale di favorire la funzionalità effettiva dell’istituto e l’operabilità pratica del medesimo, all’interno di un sistema organizzativo che deve presentarsi radicalmente innovato e posto in conformità con i principi generali di razionalizzazione delle attività e delle strutture delle pubbliche amministrazioni.

L’incarico oggetto di posizione organizzativa, non pare esserci dubbi, è funzionale alle strategie gestionali del management e, dunque, sottratto a qualsiasi forma di contrattazione: la definizione dei criteri di conferimento e sistemi di valutazione sono solamente oggetto di consultazione sindacale, anche se si registra in sede di contrattazione integrativa la tendenza dominante a rinegoziare tali aspetti a causa delle spinte pancontrattualistiche, con l’effetto pari passo di una riduzione dell’area del potere manageriale-gestionale della dirigenza.

L’atto di conferimento, infatti, può essere classificato come una delle determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del personale assunte dal dirigente “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” (art, 4, comma 2, del D.lgs. 29/93) ed è riferita alla capacità organizzativa conferita ai dirigenti nell’allocazione delle risorse e nella gestione dei rapporti di lavoro  e al potere di scelta della strategia imprenditoriale più idonea. Di tale scelta, pertanto, il dirigente assume in pieno la responsabilità  e ne risponde in sede di valutazione  dei risultati. All’interno dei criteri e delle procedure per il conferimento degli incarichi, preventivamente determinati, la norma prevede implicitamente una sorta di valutazione di idoneità preventiva, rimessa all’esclusiva discrezionalità del dirigente, sulle capacità del dipendente da scegliere tra le risorse umane a sua disposizione, per svolgere l’incarico che forma oggetto di posizione organizzativa.

L’atto di conferimento è assunto in forma scritta e motivata e deve sicuramente contenere:

a) l’attribuzione di funzioni;

b) il risultato da realizzare;

c) la retribuzione prevista;

d) i termini di esecuzione.

Tuttavia è auspicabile, in ragione della natura performance oriented dell’incarico, che in esso sia precisato anche:

e) il conferimento delle risorse assegnate;

f) la definizione del programma di massima e le relative modalità di esecuzione al fine di renderne oggettivamente valutabile l’attività in itinere.

E’ da notare che, in maniera forse più conforme agli obiettivi ispiratori dell’istituto, il contratto degli enti locali contempla nello specifico sia la retribuzione di posizione sia quella di risultato, la quale varia da un minimo del 10% ad un massimo del 25% della retribuzione di posizione, a ulteriore conferma della logica e della maggiore compiutezza dell’istituto in tale comparto (art. 10, comma 3, CCNL enti locali). La posizione organizzativa cessa in via ordinaria per la scadenza del termine prefissato nell’atto di conferimento ma può essere rinnovata. I contratti prevedono tuttavia casi di cessazione dell’incarico per eventi intervenuti in corsi di attività. Tali eventi sono:

a) la revoca dell’incarico;

b) intercorsi mutamenti organizzativi.

La revoca dell’incarico di posizione comporta la perdita della retribuzione e la restituzione del dipendente alle funzioni del proprio profilo di appartenenza. I contratti parlano correttamente di restituzione alle funzioni proprio a sottolineare che l’incarico non comporta un cambiamento di profilo che rimane immutato, ma determina soltanto una variazione di funzioni che cessano al cessare dell’incarico. L’atto di revoca, assunto dal dirigente con le stesse modalità dell’atto di conferimento, dunque con atto scritto e motivato, è adottato in caso di grave inadempienza in corso di attività con gli obblighi e le responsabilità derivanti dall’incarico. In tal senso possono comportare la revoca:

a) l’inosservanza delle direttive, intesa come scostamento dalle modalità esecutive dettagliatamente preventivate nell’atto di conferimento oppure in applicazione grave delle modalità previste tale da accertare il palese in adeguamento dell’attività svolta al raggiungimento degli obiettivi;

b) l’accertamento di risultati negativi, avvenuto per mezzo delle valutazioni – di norma annuale (art. 19, comma 5, CCNL, comparto Ministeri, art. 9, comma 4, CCNL comparto regioni-enti locali, art. 21, comma 4, 7 CCNL comparto Sanità) – verificati sulla base dei criteri e procedure in ogni caso predeterminate.

La revoca per intervenuti mutamenti organizzativi si ha invece, quando a seguito di ristrutturazioni della struttura dell’ufficio intervenute in corso di attività emerge un nuovo modello organizzativo con la ricollocazione a funzioni (accorpamenti, spostamenti di competenza, divisione di funzioni) che incide direttamente sull’attività che forma oggetto di posizione organizzativa, questa può essere revocata, ferma restando la possibilità di rinegoziare l’incarico adattandolo, laddove ciò sia possibile, al nuovo contesto lavorativo.

E’ nel sistema di valutazione degli incarichi che emergono le più rilevanti differenze tra i vari comparti. Nel comparto regioni enti locali e sanità è previsto, infatti, un sistema di garanzie del dipendente incaricato di posizioni organizzative che ricorda, con le dovute differenze, quello previsto per la valutazione dei dirigenti (D.lgs n. 29/93, art. 21). Il contratto prevede che le amministrazioni prima di procedere alla formalizzazione di una valutazione non positiva acquisiscano in contradditorio le valutazioni del dipendente, anche assistito dall’organizzazione sindacale o da persona di fiducia (art. 9, comma 4, CCNL del compartenti locali). Si tratta ovviamente di una norma più evoluta rispetto a quella degli altri comparti, sicuramente finalizzata a favorire un maggiore peso dell’istituto nel sistema di classificazione e organizzazione del personale.

Risulta evidente che l’incarico di posizione appare un tentativo di introdurre nel sistema di classificazione del personale pubblico non dirigenziale maggiore flessibilità, un sistema di responsabilizzazione performance oriented. In linea di principio potrebbe anche rappresentare un modo per valorizzare le capacità e il merito, soprattutto di quei dipendenti di elevata capacità professionale, si pensi ai knowledge worker, i quali sembrano i veri destinatari dell’istituto visto che le funzioni per le quali è possibile conferire le posizioni presuppongono sempre un elevato grado di conoscenza.

In tale ottica l’istituto sembra guardare nella giusta direzione in quanto pare in sintonia col processo di progressiva acquisizione della risorsa conoscenza come fattore strategico per l’innovazione e il miglioramento del fattore qualità nelle organizzazioni e le amministrazioni potranno attivare nuove competenze basate sulle attività di studio, di ricerca, di comunicazione. Inoltre esso permette di inserire nel sistema organizzativo e gestionale delle risorse umane, secondo i principi della mission, la cultura del lavoro per progetti e del management per obiettivi.

E’ anche un sistema offerto al dirigente per fidelizzare i suoi collaboratori agli obiettivi da raggiungere. Il nuovo sistema della responsabilità della dirigenza pubblica di tipo accountability, ossia rendere conto, per la quale si risponde dei risultati raggiunti nella gestione delle risorse relative all’incarico, non è stato accompagnato dalla previsione di sistemi d’incentivazione del personale delle aree. Allo stato attuale, infatti, il dirigente deve raggiungere i risultati avvalendosi di collaboratori che non sono stati scelti dal suddetto e che sono il più delle volte indifferenti al management – relativamente alla carriera, allo status, all’aggiornamento professionale – rispetto al raggiungimento degli obiettivi. E’ipotizzabile dunque l’uso delle posizioni organizzative anche come strumento incentivante e fidelizzante rispetto agli obiettivi strategici assegnati alla dirigenza.

Nell’istituto delle posizioni – se le funzioni a cui esse si riferiscono sono interpretate come funzioni di stretto supporto alla dirigenza per attività strategiche rispetto al raggiungimento di obiettivi ad essa assegnati – possono, allora ravvisarsi potenzialità superiori rispetto a quelle troppo astrattamente previste con la loro istituzione, come ad esempio la possibilità di trasformare l’incarico di posizione organizzativa in una sorta di middle manager che nel sistema organizzativo funzionale delle amministrazioni pubbliche potrebbe collocarsi in una posizione intermedia tra sistema delle aree e dirigenza. Una siffatta interpretazione consentirebbe di diminuire l’attrito tra un sistema flessibile e orientato ai risultati previsto per i dirigenti con il sistema rigido e indifferente ai risultati previsto per il personale delle aree. La differente natura dei due sistemi, in mancanza di un’area di compensazione e raccordo intermedio, rischia di mantenere ed aggravare la “divisione in due” dell’amministrazione che deve, invece, operare come un corpo unico al cui interno si articolano e si graduano posizioni e funzioni differenti. Un simulacro di tale area di compensazione per metà rigida (in cui l’unità di misura di tale rigidità può essere identificata con il lavoro per tempo standard) per metà flessibile (in cui invece l’unità di misura di tale flessibilità può essere identificata nel lavoro per obiettivo e risultato) si può riconoscere nell’istituto delle posizioni organizzative, soprattutto nella versione prevista per il comparto enti locali e sanità, dove, ad esempio, l’omnicomprensività della retribuzione impedendo la remunerazione del lavoro straordinario determina in concreto il superamento del lavoro “a tempo” essendo, ogni prestazione di lavoro fuori dell’orario ordinario, assorbita nella retribuzione di posizione.

In realtà la questione se nell’istituto delle posizioni organizzative possa identificarsi un’anomala area quadri intermedi è stata più volte posta. Ha trovato notevole impulso a seguito delle recenti ordinanze dei tribunali di Campobasso e Treviso che, chiamati a pronunciarsi con riferimento alla fattispecie dei contratti collettivi che disciplinano le posizioni organizzative e a decidere se tali norme siano sufficienti a costituire la categoria dei quadri nel lavoro pubblico, hanno rimesso all’ARAN ed alle OO.SS. firmatarie, ai sensi dell’art. 68 bis del D.lgs 29 del 1993 (accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità ed interpretazione dei contratti collettivi), la questione relativa alla configurabilità nell’ambito del comparto enti locali e dei ministeri della categoria dei quadri.

L’ordinanza in questione solleva dubbi circa la validità degli articoli 8 e 9 del CCNL del comparto enti locali e dell’articolo 13 del CCNL del comparto ministeri in quanto non ottemperanti alla legge n. 190 del 1985, che istituisce la categoria dei quadri nell’impresa privata, applicabile alle pubbliche amministrazioni in forza della privatizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione disposta dall’articolo 2, comma 2, del D.lgs 29 del 1993.

Sarà perciò il giudice ordinario a dire se nella pubblica amministrazione dovrà essere riconosciuta l’area dei quadri e a dare impulso alla sua istituzione - che eventualmente dovrà seguire la via maestra dello strumento contrattuale, ferma restando l’impraticabilità della via normativa alla soluzione del problema per contrasto con l’art. 2 del D.lgs. 29/93 e con i principi generali della riforma che hanno imputato la materia all’autonomia negoziale delle parti contrattuali.

In ogni caso è difficile sostenere, dal punto di vista organizzativo-funzionale, che le posizioni organizzative possano rappresentare un modo per rispondere a questa eventuale mancanza. Esse pur avendo alcune caratteristiche imputabili alla vicedirigenza restano dei meri incarichi temporanei e non corrispondono all’assunzione di una posizione consolidata e a tempo indeterminato all’interno del sistema organizzativo dell’amministrazione come si chiede per la categoria di quadro. Il conferimento di posizione organizzativa è transitoria, revocabile e non continuativa; non ha, inoltre, natura generalizzabile o, quanto meno, estensibile ad una buona parte del personale appartenente alla carriera dei quadri direttivi, in quanto connessa a ben specifiche funzioni. L’intrinseca temporaneità e provvisorietà dell’incarico e la non corrispondenza ad una posizione consolidata all’interno del sistema organizzativo-funzionale dell’amministrazione, negano la stabilità dell’inquadramento come middle management che è invece presupposta per la categoria di quadro “la categoria dei quadri è costituita dai prestatori di lavoro subordinato che, pur non appartenendo alla categoria dei dirigenti, svolgono funzioni con carattere continuativo di rilevante importanza (art. 2, comma 1, legge n. 190/1985).

In ogni caso, a prescindere dall’istituzione o meno dell’area dei quadri, l’istituto delle posizioni organizzative merita senz’altro di essere potenziato soprattutto in quei comparti (aziende sanitarie, enti pubblici) in cui non è compiutamente regolamentato e adeguatamente utilizzato. Nella prospettiva di una migliore implementazione è opportuno allora valutare se sia possibile delineare una precisa strategia contrattuale di parte pubblica, volta ad una maggiore valorizzazione, nel prossimo futuro, dei knowledge worker attraverso tale istituto contrattuale da tradurre in specifici atti di indirizzi all’ARAN.

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